* Jaime Ravinet de la FuenteCreo conveniente para el país hacer una discusión serena, madura y no ideologizada sobre cómo otorgar el financiamiento suficiente y oportuno a nuestra seguridad y Defensa Nacional.
Adelantando mis conclusiones, considero que el proyecto del Ejecutivo tiene y debe ser perfeccionado para hacerlo compatible con los fundamentos y objetivos que incluye el propio mensaje del proyecto y que, creo, la gran mayoría de los chilenos comparte.
Además, estimo que el texto propuesto es contradictorio y deficiente con respecto a las necesidades de las FF.AA., y de no ser sustancialmente perfeccionado, será mejor mantener -con todos sus defectos- la actual Ley del Cobre, que nos ha permitido tener Paz y Seguridad por más de medio siglo, con unas FF.AA. debidamente capacitadas y equipadas para cumplir con su misión.
Para analizar con seriedad un proyecto de ley de tanta importancia para la seguridad y futuro de Chile, es necesario recordar y romper algunos mitos:
Su historia: este sistema de financiamiento no fue creado por el Gobierno Militar. En efecto, la Ley 7.144 de 1942 creó el Consejo Superior de la Defensa Nacional (Consudena) como organismo asesor en la asignación de recursos para las adquisiciones de las FF.AA. y estableció sus fuentes de financiamiento.
La Ley 13.196 de 1958, llamada Ley Reservada del Cobre, estableció un impuesto especial del 15% de las utilidades de la gran minería del cobre (entonces privada) para destinar dichos recursos a los fines establecidos por la ley.
Ambas leyes fueron discutidas y aprobadas por el Parlamento y Presidentes en Democracia, bajo el amparo de la Constitución de 1925.
En el Gobierno Militar estos cuerpos legales tuvieron tres modificaciones:
- Decreto Ley 239 de 1973: estableció el impuesto del 10% de las exportaciones de Codelco, fijó un piso de US$ 90 millones anuales y creó la distribución por tercios a cada una de las tres ramas de la Defensa Nacional (Ejército, Armada y Fuerza Aérea).
- DL 1530 de 1976: estableció la posibilidad de que las instituciones pudieran endeudarse con cargo a ese piso mínimo anual y creó la cuarta cuenta de reserva.
- Ley 18445 de 1985: subió el piso a US$ 180 millones y fijó un mínimo de US$ 10 millones para la cuarta cuenta reservada del Consudena. Asimismo, estableció que los ingresos que se generan por sobre el piso deberían destinarse obligatoriamente en un mínimo del 40% al prepago de las deudas vigentes.
Su evaluación: efectivamente, como lo dice el mensaje del Proyecto de Ley enviado recientemente por el Gobierno, el sistema vigente es arcaico, poco flexible y, desde el punto de vista de la administración financiera del Estado, perjudicial para el desarrollo internacional de Codelco y no necesariamente el más conveniente para una adecuada política de Defensa y Seguridad Nacional.
Sin embargo, se debe reconocer que estos cuerpos legales -no obstante sus imperfecciones descritas anteriormente- han cumplido el papel de asignar recursos mínimos (durante la mayoría de sus años de vigencia) a nuestras FF.AA. para su equipamiento, lo que les ha permitido cumplir con su misión de defensa y disuasión durante los últimos 50 años, garantizando así la seguridad de Chile como Nación. Todo ello, durante los más variados colores y sistemas políticos de los gobiernos en ese lapso de la historia nacional.
Además, este sistema legal ha tenido el mérito de poner la inversión en defensa como un tema de Estado, alejado de discusiones politiqueras o populistas, siempre presentes en nuestros pueblos, como la de utilizar estos fondos en objetivos sociales de corto plazo, sin pensar que con ello estamos debilitando la integridad y seguridad territorial de nuestro país.
La propuesta de Gobierno: sin embargo, el tema central que debe discutirse en forma amplia y seria -no mezclado ni politizado por las próximas campañas presidenciales y parlamentarias- es saber si el proyecto presentado satisface o no los objetivos indicados precedentemente y si es mejor que la ley actual.
El texto del mensaje o exposición de motivos del Proyecto de Ley del Gobierno expresa las mejores intenciones, aunque ahonda más en los defectos que en los beneficios que para el país ha tenido la Ley del Cobre, como lo hemos indicado anteriormente, y que nos ha permitido tener un sistema de defensa moderno, plenamente operativo y con capacidad disuasiva para apoyar nuestra Política Exterior de paz, desarrollo e integración regional.
Los fundamentos y objetivos expresados en el mensaje son contradictorios con el texto del articulado del Proyecto de Ley gubernamental, ya que distorsionan y desnaturalizan dichos propósitos. Analicemos sus principales disposiciones:
-El mensaje establece un sistema plurianual de 12 años como objetivo estratégico y que cada nuevo Presidente de la República, dentro de sus primeros seis meses de mandato, deberá actualizarlo y aprobarlo para sus cuatro años presidenciales. Lo que es correcto y toma en cuenta la correcta planificación de nuestra política de Defensa.
En cambio, el texto de la Ley establece que anualmente el Ministerio de Hacienda fijará el marco presupuestario de Defensa -al igual como lo hace con el resto de los ministerios y reparticiones públicas-, sin que éste quede sujeto al marco estratégico y presupuestario cuatrienal aprobado por la Presidencia. Adicionalmente establece que el Parlamento debería aprobarlo anualmente, sin que ello deba hacerlo dentro de los marcos de la planificación y de los presupuestos de 12 y cuatro años antes referidos.
En otras palabras, el presupuesto de las FF.AA. queda en la práctica sujeto a una aprobación anual.
Desde el punto de vista estrictamente de buen manejo presupuestario, me parece un absurdo tener que aprobar un presupuesto único para la Defensa que contemple sus gastos corrientes y sus gastos de inversión en equipamiento (incluyendo el entrenamiento de personal, infraestructura, mantenimiento, reparación y equipos complementarios).
En mi opinión, los primeros deberían seguir bajo el mismo sistema presupuestario actual que se rige por la Ley de Presupuesto y de las FF.AA.
El carácter plurianual a 12 y cuatro años debería aplicarse sólo para el programa de adquisiciones de equipamiento de las FF.AA. en su acepción amplia, antes definida.
-Sub Comisión Mixta Permanente: dado que el Parlamento va a conocer y aprobar dichos presupuestos de inversión y lo altamente delicado y confidencial que puedan ser estas materias, debería modificarse la ley orgánica del Congreso para establecer una subcomisión mixta presupuestaria permanente, cuyos integrantes duraran cuatro años y que sería la que conocería y aprobaría esta planificación e implementación cuatrienal.
Recomendable sería que sus integrantes senadores y diputados hubiesen pertenecido al menos durante cuatro años a las Comisiones de Defensa de alguna de las Cámaras. Sus deliberaciones -secretas-, cuando fuere necesario, deberían tener los resguardos pertinentes que hicieran efectiva la responsabilidad de sus integrantes.
-Fondo de Contingencia (que debería llamarse Fondo de Reserva): se crea con los recursos devengados a la fecha y no gastados aún por las FF.AA. en virtud de la Ley del Cobre.
Conceptualmente es una gran idea mantenerlos disponibles para suplementar cualquier necesidad de adquisiciones (en el sentido amplio) de las FF.AA.
Nuevamente los textos propuestos se distancian y contradicen ese sano objetivo: dichos fondos, según el artículo 6 propuesto, sólo pueden ser usados para la "reposición" del material derivado de su uso en "situaciones de guerra exterior, crisis institucionales y desastres naturales". ¡Qué absurdo!
Precisamente ese fondo debería estar disponible para suplementar los equipos de las FF.AA. con anticipación y cuando sea necesario para nuestra Seguridad Nacional, y no para reparar o reponer los buques, tanques o aviones cuando éstos hayan sido destruidos en algunas de esas contingencias.
Lo propuesto, lejos de asegurar la paz y la tranquilidad, supone un profundo desconocimiento de las necesidades de la Defensa.
Este Fondo de Reserva debería también estar disponible para financiar transitoriamente las misiones de paz o humanitarias de nuestras FF.AA. que disponga el país durante la ejecución de los presupuestos plurianuales. El fisco debería reponer anualmente dichos fondos.
De más está decir que por su importancia y trascendencia, la autorización para girar de este Fondo de Reserva debería quedar en manos del Presidente de la República, y no del ministro de Hacienda.
-Un extraño traspaso: ¿qué razón hay para transferir por 36 meses a partir de la vigencia de esta Ley los Fondos de la Ley del Cobre al Tesoro Público, según el artículo 2 transitorio? (esto es, el 10% de las ventas de Codelco que se quiere abolir). Lo razonable sería que esos fondos fueran a apoyar los compromisos ya tomados por las FF.AA. a cuenta del rendimiento futuro de la Ley del Cobre, aprobados en su oportunidad y antes de su eventual derogación, tanto por el ministro de Hacienda como por el de Defensa.
Contrariamente a ello, el articulado propuesto contempla que las deudas contraídas y no pagadas por las FF.AA. se pagarían con los fondos ya generados y no utilizados de la Ley del Cobre, lo que significa darle una verdadera retroactividad a esta nueva ley.
¿Por qué los intereses que se generan por estos fondos no aumentan estos recursos para contingencia y deben ir al Tesoro Público?
-Rol de la Contraloría: parece del todo razonable que la Contraloría General de la República tenga el papel de control y fiscalización del presupuesto de inversión (artículo 5), pero debe quedar claro que dicho control es posterior y no preventivo. Esto es, tal como es en la actualidad.
Por lo mismo he afirmado en el día de ayer que el texto propuesto es contradictorio y deficiente con respecto a las necesidades de las FF.AA., y de no ser sustancialmente perfeccionado, será mejor mantener -con todos sus defectos- la actual Ley del Cobre, que nos ha permitido tener Paz y Seguridad por más de medio siglo, con unas FF.AA. debidamente capacitadas y equipadas para cumplir con su misión.
Adelantando mis conclusiones, considero que el proyecto del Ejecutivo tiene y debe ser perfeccionado para hacerlo compatible con los fundamentos y objetivos que incluye el propio mensaje del proyecto y que, creo, la gran mayoría de los chilenos comparte.
Además, estimo que el texto propuesto es contradictorio y deficiente con respecto a las necesidades de las FF.AA., y de no ser sustancialmente perfeccionado, será mejor mantener -con todos sus defectos- la actual Ley del Cobre, que nos ha permitido tener Paz y Seguridad por más de medio siglo, con unas FF.AA. debidamente capacitadas y equipadas para cumplir con su misión.
Para analizar con seriedad un proyecto de ley de tanta importancia para la seguridad y futuro de Chile, es necesario recordar y romper algunos mitos:
Su historia: este sistema de financiamiento no fue creado por el Gobierno Militar. En efecto, la Ley 7.144 de 1942 creó el Consejo Superior de la Defensa Nacional (Consudena) como organismo asesor en la asignación de recursos para las adquisiciones de las FF.AA. y estableció sus fuentes de financiamiento.
La Ley 13.196 de 1958, llamada Ley Reservada del Cobre, estableció un impuesto especial del 15% de las utilidades de la gran minería del cobre (entonces privada) para destinar dichos recursos a los fines establecidos por la ley.
Ambas leyes fueron discutidas y aprobadas por el Parlamento y Presidentes en Democracia, bajo el amparo de la Constitución de 1925.
En el Gobierno Militar estos cuerpos legales tuvieron tres modificaciones:
- Decreto Ley 239 de 1973: estableció el impuesto del 10% de las exportaciones de Codelco, fijó un piso de US$ 90 millones anuales y creó la distribución por tercios a cada una de las tres ramas de la Defensa Nacional (Ejército, Armada y Fuerza Aérea).
- DL 1530 de 1976: estableció la posibilidad de que las instituciones pudieran endeudarse con cargo a ese piso mínimo anual y creó la cuarta cuenta de reserva.
- Ley 18445 de 1985: subió el piso a US$ 180 millones y fijó un mínimo de US$ 10 millones para la cuarta cuenta reservada del Consudena. Asimismo, estableció que los ingresos que se generan por sobre el piso deberían destinarse obligatoriamente en un mínimo del 40% al prepago de las deudas vigentes.
Su evaluación: efectivamente, como lo dice el mensaje del Proyecto de Ley enviado recientemente por el Gobierno, el sistema vigente es arcaico, poco flexible y, desde el punto de vista de la administración financiera del Estado, perjudicial para el desarrollo internacional de Codelco y no necesariamente el más conveniente para una adecuada política de Defensa y Seguridad Nacional.
Sin embargo, se debe reconocer que estos cuerpos legales -no obstante sus imperfecciones descritas anteriormente- han cumplido el papel de asignar recursos mínimos (durante la mayoría de sus años de vigencia) a nuestras FF.AA. para su equipamiento, lo que les ha permitido cumplir con su misión de defensa y disuasión durante los últimos 50 años, garantizando así la seguridad de Chile como Nación. Todo ello, durante los más variados colores y sistemas políticos de los gobiernos en ese lapso de la historia nacional.
Además, este sistema legal ha tenido el mérito de poner la inversión en defensa como un tema de Estado, alejado de discusiones politiqueras o populistas, siempre presentes en nuestros pueblos, como la de utilizar estos fondos en objetivos sociales de corto plazo, sin pensar que con ello estamos debilitando la integridad y seguridad territorial de nuestro país.
La propuesta de Gobierno: sin embargo, el tema central que debe discutirse en forma amplia y seria -no mezclado ni politizado por las próximas campañas presidenciales y parlamentarias- es saber si el proyecto presentado satisface o no los objetivos indicados precedentemente y si es mejor que la ley actual.
El texto del mensaje o exposición de motivos del Proyecto de Ley del Gobierno expresa las mejores intenciones, aunque ahonda más en los defectos que en los beneficios que para el país ha tenido la Ley del Cobre, como lo hemos indicado anteriormente, y que nos ha permitido tener un sistema de defensa moderno, plenamente operativo y con capacidad disuasiva para apoyar nuestra Política Exterior de paz, desarrollo e integración regional.
Los fundamentos y objetivos expresados en el mensaje son contradictorios con el texto del articulado del Proyecto de Ley gubernamental, ya que distorsionan y desnaturalizan dichos propósitos. Analicemos sus principales disposiciones:
-El mensaje establece un sistema plurianual de 12 años como objetivo estratégico y que cada nuevo Presidente de la República, dentro de sus primeros seis meses de mandato, deberá actualizarlo y aprobarlo para sus cuatro años presidenciales. Lo que es correcto y toma en cuenta la correcta planificación de nuestra política de Defensa.
En cambio, el texto de la Ley establece que anualmente el Ministerio de Hacienda fijará el marco presupuestario de Defensa -al igual como lo hace con el resto de los ministerios y reparticiones públicas-, sin que éste quede sujeto al marco estratégico y presupuestario cuatrienal aprobado por la Presidencia. Adicionalmente establece que el Parlamento debería aprobarlo anualmente, sin que ello deba hacerlo dentro de los marcos de la planificación y de los presupuestos de 12 y cuatro años antes referidos.
En otras palabras, el presupuesto de las FF.AA. queda en la práctica sujeto a una aprobación anual.
Desde el punto de vista estrictamente de buen manejo presupuestario, me parece un absurdo tener que aprobar un presupuesto único para la Defensa que contemple sus gastos corrientes y sus gastos de inversión en equipamiento (incluyendo el entrenamiento de personal, infraestructura, mantenimiento, reparación y equipos complementarios).
En mi opinión, los primeros deberían seguir bajo el mismo sistema presupuestario actual que se rige por la Ley de Presupuesto y de las FF.AA.
El carácter plurianual a 12 y cuatro años debería aplicarse sólo para el programa de adquisiciones de equipamiento de las FF.AA. en su acepción amplia, antes definida.
-Sub Comisión Mixta Permanente: dado que el Parlamento va a conocer y aprobar dichos presupuestos de inversión y lo altamente delicado y confidencial que puedan ser estas materias, debería modificarse la ley orgánica del Congreso para establecer una subcomisión mixta presupuestaria permanente, cuyos integrantes duraran cuatro años y que sería la que conocería y aprobaría esta planificación e implementación cuatrienal.
Recomendable sería que sus integrantes senadores y diputados hubiesen pertenecido al menos durante cuatro años a las Comisiones de Defensa de alguna de las Cámaras. Sus deliberaciones -secretas-, cuando fuere necesario, deberían tener los resguardos pertinentes que hicieran efectiva la responsabilidad de sus integrantes.
-Fondo de Contingencia (que debería llamarse Fondo de Reserva): se crea con los recursos devengados a la fecha y no gastados aún por las FF.AA. en virtud de la Ley del Cobre.
Conceptualmente es una gran idea mantenerlos disponibles para suplementar cualquier necesidad de adquisiciones (en el sentido amplio) de las FF.AA.
Nuevamente los textos propuestos se distancian y contradicen ese sano objetivo: dichos fondos, según el artículo 6 propuesto, sólo pueden ser usados para la "reposición" del material derivado de su uso en "situaciones de guerra exterior, crisis institucionales y desastres naturales". ¡Qué absurdo!
Precisamente ese fondo debería estar disponible para suplementar los equipos de las FF.AA. con anticipación y cuando sea necesario para nuestra Seguridad Nacional, y no para reparar o reponer los buques, tanques o aviones cuando éstos hayan sido destruidos en algunas de esas contingencias.
Lo propuesto, lejos de asegurar la paz y la tranquilidad, supone un profundo desconocimiento de las necesidades de la Defensa.
Este Fondo de Reserva debería también estar disponible para financiar transitoriamente las misiones de paz o humanitarias de nuestras FF.AA. que disponga el país durante la ejecución de los presupuestos plurianuales. El fisco debería reponer anualmente dichos fondos.
De más está decir que por su importancia y trascendencia, la autorización para girar de este Fondo de Reserva debería quedar en manos del Presidente de la República, y no del ministro de Hacienda.
-Un extraño traspaso: ¿qué razón hay para transferir por 36 meses a partir de la vigencia de esta Ley los Fondos de la Ley del Cobre al Tesoro Público, según el artículo 2 transitorio? (esto es, el 10% de las ventas de Codelco que se quiere abolir). Lo razonable sería que esos fondos fueran a apoyar los compromisos ya tomados por las FF.AA. a cuenta del rendimiento futuro de la Ley del Cobre, aprobados en su oportunidad y antes de su eventual derogación, tanto por el ministro de Hacienda como por el de Defensa.
Contrariamente a ello, el articulado propuesto contempla que las deudas contraídas y no pagadas por las FF.AA. se pagarían con los fondos ya generados y no utilizados de la Ley del Cobre, lo que significa darle una verdadera retroactividad a esta nueva ley.
¿Por qué los intereses que se generan por estos fondos no aumentan estos recursos para contingencia y deben ir al Tesoro Público?
-Rol de la Contraloría: parece del todo razonable que la Contraloría General de la República tenga el papel de control y fiscalización del presupuesto de inversión (artículo 5), pero debe quedar claro que dicho control es posterior y no preventivo. Esto es, tal como es en la actualidad.
Por lo mismo he afirmado en el día de ayer que el texto propuesto es contradictorio y deficiente con respecto a las necesidades de las FF.AA., y de no ser sustancialmente perfeccionado, será mejor mantener -con todos sus defectos- la actual Ley del Cobre, que nos ha permitido tener Paz y Seguridad por más de medio siglo, con unas FF.AA. debidamente capacitadas y equipadas para cumplir con su misión.
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